Üzenet mai iskoláinkba

  • 2015/08/30
  • Kutatócsoport3

Ha élne, vajon mit üzenne mai iskoláinkba Ady Endre? Bíztatná-e „a mindig újakat” a „zord” küzdelemre? Történelmietlen kérdések, mondhatják sokan, hiszen nem tudhatjuk rájuk a választ. Mindenesetre az elmúlt négy-öt esztendőben a magyar települések közszolgáltatási szervezeti keretei alapvető változásokon mentek keresztül – csakúgy, mint a közoktatás/köznevelés rendszere. Az alábbiakban igyekszem az egyik legfontosabb problémát exponálni: a köznevelés rendszerének elmúlt néhány éves átalakulását mind nemzeti, mind lokális perspektívából.

A Magyar Tudományos Akadémia és a Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Karának közös MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoportja a Helyi Közszolgáltatások Szabályozásai című projekt (2012–2016) keretében elvégzett hosszú kutató munkájának negyedik állomása a Gyűrűk és sugarak. Mit nyújt egy magyar város? című kötet.
A könyv „cseppben a tenger” módszerrel vizsgálja meg a magyar települések közszolgáltatási feltételrendszerének változásait, illetve ezek következményeit – mégpedig
Hajdúböszörmény városa esetén keresztül. 

Röviden áttekintve azokat a folyamatokat, amelyek Magyarországon 1985 és 2010 között zajlottak le a közoktatás területén azt tapasztalhatjuk, hogy az ekkor született jogszabályok által helyi szintre kerültek a fenntartási és üzemeltetési/működtetési feladatok, a tisztán helyi közügynek tekinthető önkormányzati funkciók és bizonyos államigazgatási funkciók. Mindez az önkormányzatiság és a helyi autonómia erősítését szolgálta (Péteri Gábor: Újraközpontosítás a közoktatásban, Educatio (XXIII. évf.) 1. sz. /Mérleg 2010-2014/ 14–16. o.). A korábban központi oktatásirányítást szinte teljes egészében egy decentralizált rendszer váltotta fel. Olyan kulcsfogalmakkal lehet leírni ezt az időszakot, mint rugalmas tantervi követelmények, fenntartói pluralizmus, intézményi autonómia, pedagógusi autonómia, valódi tantestületi döntési kompetencia. Ám a 2008-as ingatlanhitelezési és bankválságot követően 2010-ben hatalomra került pártok problematikusnak látták az előző időszak túlzott szabadságát – szabadosságát.

A nemzeti köznevelésről és a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló két törvényt egyazon napon, 2011. december 19-én fogadta el az Országgyűlés. Ezek értelmében a helyi közügyek közül – az óvodai ellátás kivételével – kikerülnek a köznevelési feladatok, e funkció ellátását az állam veszi át. A köznevelés országos rendszerének központosítása része annak a politikai programnak, amely a közszektorban újfajta elszámoltatási viszonyokat kíván teremteni. Célja a rendszer hatékony működtetése, a minőség egységesítése, a felzárkóztatás és a gazdasági-társadalmi fejlődést támogató szakképzés kialakítása. Eszközei az állami működtetésbe-vétel (Klebelsberg Intézményfenntartó Központ – KLIK, tankerületek, Nemzeti Szakképzési és Felnőttképzési Hivatal – NSZFH, Szakképzési centrumok), a kiadások visszafogása (szektorálisan a GDP arányában történt ráfordítás a 2010-es 3,6%-ról 2013-ban 2,3%-ra csökkent), a pedagógus életpálya modell bevezetése (központi bérfinanszírozással és bérrendezéssel), valamint a duális képzés alkalmazása a szakképzésben. A köznevelési intézmények tekintetében kettéválnak a fenntartási és a működtetési feladatok. Ez praktikusan két dolgot jelent: egyrészt, az intézmények üzemeltetési feladatai megoszlanak a központi és a helyi szint között, másrészt, az immár állami alkalmazásba kerülő pedagógusok és szakmai segítők bérét a központi költségvetés finanszírozza. Az iskolaigazgatót központilag nevezik ki, akinek az intézményében megüresedő státuszok betöltésében csak javaslattevő joga maradt. Mivel az igazgató csupán a szakmai (oktatási-nevelési) feladatokért tehető felelőssé, az intézmény üzemeltetése visszakerült az önkormányzati hivatal, vagy más helyi költségvetési szerv, településüzemeltető gazdasági társaság kezébe. Az iskolák ellenőrzését végző megyei kormányhivatalok, az oktatási hivatal, valamint a KLIK – a központi kormányzat területi egységeiként – közigazgatási értelemben hierarchikus függelmi rendszerben működnek, vagyis közvetlen lakossági befolyás nélkül. Ennek a rendszernek a legszilárdabb eleme a központi kormányzat és az iskola közötti direkt és egyirányú kapcsolat lett. Ekként pedig az iskolahasználók és az oktatási intézmény közötti kapcsolat úgyszintén gyengült, a szabad iskolaválasztás lehetőségének fennmaradása és az – iskolaszékeknél jóval gyengébb befolyással bíró – intézményi tanácsok működése mellett is (Vö.  Péteri: Újraközpontosítás a közoktatásban, 14–18. o.)

Az elmúlt időszakban tehát az átalakított köznevelés, a megváltozott igazgatási és helyi önkormányzati rendszer új viszonyokat teremtett, nézzük meg, hogyan ment végbe ez az átszervezés Hajdúböszörményben (Péteri Gábor: Köznevelés: együttműködésre ítélve. In: Horváth M. Tamás – Bartha Ildikó: Gyűrűk és sugarak. Mit nyújt egy magyar város? Dialóg Campus Kiadó. Budapest-Pécs, 2014. 153-177.). A köznevelés megszervezése alapvetően a demográfiai és a gazdasági viszonyoktól függ.

Hajdúböszörményben 2008 óta csökken a népesség, elsősorban a természetes fogyásnak köszönhetően, bár ezt némileg kompenzálta az elsősorban a településre beköltözők relatíve jelentős száma.
Az egyenleg így is negatív: összességében 1,5 %-kal lett kisebb a település lélekszáma. A korfa is átalakult a településen, míg a 17 évnél fiatalabbak aránya 20% körülire csökkent, addig a 60 évnél idősebbeké 21%-ra nőtt.

(Forrás: TEIR).

A közfoglalkoztatásnak és a javuló gazdasági lehetőségeknek köszönhetően 2010 és 2014 között 10%-kal csökkent a munkanélküliség Hajdúböszörmény városban.
 

 


Hajdúböszörményben 18 köznevelési intézmény működik, s ehhez jönnek még ezek tagintézményei és telephelyei. Ezek között van öt óvoda, hét általános iskola (ebből kettő alapfokú művészetoktatási intézmény), két gimnázium, két szakképző iskola, egy középiskolai kollégium, és egy sajátos nevelési igényű gyerekeket foglalkoztató intézmény, amely gyermekotthont is működtet (Péteri: Köznevelés: együttműködésre ítélve. 156–158.). A települési oktatási rendszer átalakítása már 2007-ben elkezdődött. Ezen első „intézményhálózat racionalizálásnak” az volt az oka, hogy megváltozott a közoktatás állami támogatása. A korábbi tanulói fejkvótát felváltotta a teljesítménymutatón alapuló finanszírozás. Így az önkormányzatok arra kényszerültek, hogy a települési intézményhálózatot ésszerűsítsék. Az iskolabezárások és átszervezések miatt sok tanuló bejárásra kényszerült, amit vagy helyi buszjáratokkal, vagy szerződéses buszokkal oldottak meg. Az átszervezések ezen első hullámával a város már elvégezte azokat az összevonásokat, amelyeket a 2012-től zajló államosítások célul tűztek ki. Az utóbbi évek átszervezései megszüntették a korábban a középfokú képzésben oly fontosnak tartott térségi együttműködési formákat is. A városban két, a helyi református egyházközség által fenntartott intézmény van: az 1995-ben alapított Baltazár Dezső Általános Iskola és a 2006 óta működő Jó Pásztor Református Óvoda. Ezek ugyan versenytársai az állami-önkormányzati intézményeknek, de helyi igényt is kielégítenek: egyrészt felekezeti kötődésük folytán, másrészt magasabb szintű ellátásukkal is. Az iskolák önálló gazdálkodásának időszakában fontos volt a saját bevételek növelése és ez a trend részben megmaradt az állami fenntartásba vételt követően is. A korábbi iskolai alapítványok – amelyek 2013-at követően függetlenedtek az állami fenntartásba vett intézményektől – még ma is fontos forrást biztosítanak az oktatáshoz kapcsolódó feladatok ellátásához. 

 

Összességében azt mondhatjuk, hogy az oktatáspolitikai kormányzat az ágazat problémáit a 2012-től elkezdődő átalakulással vélte megoldhatónak. Ennek pozitív hozadékai között említhető, hogy a központilag kinevezett tanárok és iskolaigazgatóik kapcsolata most sokkal inkább szakmai, mintsem munkaerő-piaci. A stratégiai tervezést is jobban lehetővé teszi egy kompaktabb és hierarchikusan felépülő oktatási rendszer, s ez ráadásul nem, vagy kevésbé kötődik a helyi érdekekhez. Egy vertikális szervezet „igazságosabban” oszthatja el az ágazatra szánt erőforrásokat, elvileg regionális és lokális értelemben jobban érzékelheti és súlyozhatja azt, hogy éppen hol szükséges többlet ráfordítás. Ezekkel az előnyökkel szemben a mérleg másik serpenyőjébe talán súlyosabb dolgok kerülnek. A bürokratikus irányítás esetén minden a csúcson dől el, az iskolák szintjén megszűnik a korábban átfogó jellegű vezetői felelősség. A tankönyvellátás és a költségelszámolások problémái, a tantervi és az irányítási-gazdálkodási változások fordulatai borzolták és borzolják a kedélyeket. Ráadásul az oktatásügy makrostruktúrája igen kevéssé innovatív és kreatív. Végül, ám korántsem utolsó sorban, így a helyi kezdeményezések, a civilek és laikusok (a szülők, az érdekcsoportok, az önkormányzatok, a piaci szereplők), az önkéntesek kiszorulnak a helyi oktatási intézmények életéből (Vö. Kozma Tamás: A központosítás haszna és ára. Educatio (XXIII. évf.) 1. sz. /Mérleg 2010-2014/ 9–12. o.; Péteri: Újraközpontosítás a közoktatásban. 24–25. o.; Péteri Gábor: Területi közszolgáltatások szabályozási modelljei: a közoktatás. In: Horváth M. Tamás (szerk.): Külön utak. Közfeladatok megoldásai. Dialóg Campus Kiadó. Budapest–Pécs. 76–79. o.; Péteri: Köznevelés, 174–175. o.). 

Kérdéses továbbá, hogy az állami fenntartású intézmények mennyire lesznek motiváltak a továbbiakban külső források megszerzésére. Hajdúböszörmény esetében is bizonyos fokú zavart okoz mind az iskolák, mind az önkormányzat számára az, hogy az oktatási intézmények fenntartása, működtetése és szakmai felügyelete meglehetősen összekuszálódott a város tekintetében, ráadásul ezt a zavart csak tetézte, hogy korábbi pedagógusok és a polgármesteri hivatal tisztségviselői lettek tankerületi, vagy KLIK-es alkalmazottak, vezetők. A helyi iskolaüzemeltetést jelenleg két szervezet látja el: egyrészt költségvetési formációként a Városüzemeltetési Intézmény (VÜZI), illetve magántulajdonú, gazdasági társasági formában működő TÖMB 2002 Kft. A szakképzés terén a Széchenyi István Mezőgazdasági Szakképző Iskolát és Kollégiumot 2013-tól a Földművelésügyi Minisztérium vette fenntartásába, míg a Veress Ferenc Szakképző Iskola előbb a megyei KLIK-hez k erült, majd 2015. július 1-jétől a Nemzetgazdasági Minisztérium országos hatáskörű a szak- és felnőttoktatást irányító szerve, a Nemzeti Szakképzési és Felnőttképzési Hivatal vette át a működtetését.

 

Konklúzióként elmondható az, hogy a magyar közoktatási rendszer utóbbi három-négy éves átalakulásának az iránya nemcsak a korábban követett decentralizációs iránnyal ellentétes, hanem Európa más országaiban követett gyakorlattal is (Vö. Péteri: Területi közszolgáltatások szabályozási modelljei, 77. o.). Adynak a mai iskolákba küldött – a leírtakra rácáfoló módon optimista – üzenete pedig valószínűleg úgy hangzana: a legfontosabb az, hogy az élet „zengje be”, hassa át az iskolát, s ebből fakadóan az „élet is derűs iskola” legyen!

Szerző: 

Pénzes Ferenc, PhD, egyetemi adjunktus, DE ÁJK
Szerkesztési feladatokat végezte: Zoványi Nikolett, PhD, a DE-ÁJK munkatársa

A bejegyzés elérhető: http://www.kozjavak.hu/uzenet-mai-iskolainkba
A képek forrása: Az MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoport Ténymegállapító tanulmányok Hajdúböszörményben 201415 c. alprojektjének adatbankja (felhasználónév és jelszó igényelhető a kutatócsoporttól).

A szerző témához kapcsolódó írásai:

Pénzes Feri: Nem csak a jó pap tanul holtig…

Pénzes Feri: Szakmunkás-bizonyítvány diploma helyett? A szakképzési modellváltás legújabb fejleményeiről

A következő hetekben az alábbi bejegyzések várhatók:
- 3P: Életképtelen jogalkotási vadhajtás vagy a közösségi igények kielégítésének működőképes alternatívája? (Varga Judit)
- Tud-e repülni a lelőtt madár, avagy a takarékszövetkezetek integrációja hazánkban (Hutóczki Katalin)

Hozzászólások

Comment a facebook oldalon, lásd:

https://www.facebook.com/kozjavak

Válasz az előző commentre a facebook oldalon:

https://www.facebook.com/kozjavak?fref=ts

Szilágyi Emese hozzászólása Pénzes Ferenc: Üzenet mai iskoláinkba c. bejegyzéséhez

A közoktatási rendszer átalakítása – csakúgy, mint az államszervezet átalakításának számos más eleme – a rendszer centralizálását hozta magával. A köznevelési törvény hivatalos indokolása is egyértelmű szembehelyezkedést jelez a korábbi, decentralizációs ideálképpel: „A magyar köznevelés történetének elmúlt évtizedei a kommunista diktatúrától a rendszerváltozással bekövetkező folyamatos decentralizálásig mára az egyensúly megteremtését tették szükségessé.” Egy mondattal később a decentralizált oktatási rendszer jellemzőjeként olvashatjuk: „szakmai és ellenőrzési szempontból széteső, ezzel az oktatásügy színvonalát és működését veszélyeztető, s mindezt jogi túlszabályozással ellensúlyozó rendszer”. Végső soron tehát ez a vita is – részben – a centralizálni vagy decentralizálni kérdése köré épül.

A decentralizációs törekvések összefoglalhatóak az alábbiak szerint: a decentralizált politikai rendszerben a közhatalmi jogosítványok egy része az állami szervezetrendszer alsóbb szintjeire került, vagy akár kiszervezik a rendszerből.A decentralizációs törekvések végső célja az, hogy a közhatalom visszakerüljön a társadalom kisebb egységeihez, végső soron pedig akár az egyénhez. Tekintettel arra, hogy a decentralizációs törekvések végső célja tehát a központi államhatalom és az egyén közötti aszimmetrikus viszony kiegyensúlyozása, a decentralizációs folyamatok demokratizáló hatásúnak is tekinthetőek.

A hatalom decentralizációja ezek szerint a közhatalom gyakorlásának demokratikus kontrollálhatóságát célozza. Ezért csak abban az esetben lehet sikeres, ha a döntési jog a társadalom olyan kicsiny egységeihez kerül, amelyeken keresztül reálisan megvalósítható a társadalmi részvétel a közhatalmi döntések meghozatala során. Tipikusan ilyenek a települési önkormányzatok. A decentralizáció célja ebben az esetben az, hogy a helyben lakóknak legyen lehetőségük a részvételre a kormányzati döntéshozatalban; lehetőségük, hogy helyettesítsék a központosított bürokratikus államhatalmat az önkormányzás demokratikus formáival (Jerry Frug (1990): Administrative Democracy. The University of Toronto Law Journal. Vol. 40. No. 3. pp. 574–576.).

A decentralizációs törekvésekkel szembeni ellenvetések – egyúttal azok az érvek, amelyek rendszerint a központosítást támogatják – valahogy így hangzanak: a központi hatalom jobban irányítható, továbbá kvalifikáltabb bürokratákkal rendelkezik, mint a helyi önkormányzatok, ezért működése hatékonyabb. A másik fontos ellenvetés pedig, hogy a kis szervezeti egységek – így tipikusan helyi önkormányzatok – által irányított feladatellátás során a társadalom egésze érdekeinek előmozdítását felülírja a helyi „önzés”. Azaz, miközben a helyben lakók kizárólag saját településük és közösségük érdekeire vannak tekintettel a döntéshozatal során, aközben a tágabb társadalom érdekeinek előmozdítása háttérbe szorul (Frug, 1990: 574–576).

Centralizáltként ezek szerint tehát azokat a közhatalmi berendezkedéseket definiálhatjuk, amelyekben a közhatalmi jogosítványok túlnyomó részét a központi kormányzat tartja a kezében.

A „centrum” azonban soha nem egy egységes, monolitikus tömb. Ugyanis ezek az érvek csak akkor állják meg a helyüket, ha elfogadjuk azt az előfeltevést, amely szerint a központi államhatalom egy egységes, monolitikus tömbként írhat le. Valójában azonban a kormányzat inkább egymással versengő csoportosulások/érdekkörök komplex rendszereként létezik, amelyeknek tagjai részben belül, részben kívül helyezkednek el a hatalmi centrumon. Tehát a centralizáció – decentralizáció kérdései nem csupán arról szólnak, hogy a közhatalom az individuumok vagy a központi államigazgatás kezében van-e, hanem a politikai hatalom transzferjéről bizonyos csoportosulások (érdekkörök) között.

Ebből az érvelésből könnyedén érthetővé válik az is, ha a decentralizációs lépéseknek ellenzői akadnak a kormányzatban: hiszen egyes érdekkörök érdekeit jobban szolgálná, ha más csoportosulások befolyása csökkenne, vagy éppenséggel nem növekedne tovább akár a kormányzaton, akár a tágabb társadalmon belül. A decentralizációs politikák tehát olyan módon is használhatóak, hogy azok segítségével az egyensúly eltolódjon egy pillanatnyilag kevésbé kedvező szerepben lévő csoportosuláshoz, amely a helyi kormányzattal szemben a központi kormányzatot támogatja (Noel McGinn – Susan Street (1986): Educational Decentralization: WeakStateor Strong State? Comparative Education Review. Vol. 30. No. 4. pp. 471–474).

A centralizációs törekveséket támogató, hatékonysággal való érvelést tehát csak akkor fogadhatjuk el teljesen reálisnak, amennyiben feltételezzük, hogy a kormányzat egy teljesen egységes és monolitikus aktor. Valójában a témában lezajló diskruzusok, érvelések középpontjában mindig az a kérdés áll, hogy az egyes centralizációs döntések milyen hatással lesznek más szereplők cselekvéseire, hatalmi helyzetére – akár az azonos kormányzaton belül. Ebből eredően tehát a szervezeti hatékonyság érve soha nem semleges.

Azonban a decentralizáció sem tekinthető kizárólag az egyének által a kormányzat felett gyakorolt kontroll eszközeként. Ehelyett a valós kérdés a közhatalom elosztásának mikéntje a társadalom számos szereplője között. A nem demokratikus elköteleződésű kormányzatok nem fogják arra felhasználni a decentralizációt, hogy kiterjesszék a demokratikus részvétel lehetőségeit – tekintet nélkül a retorikai megnyilvánulásokra – s a fordítottja is igaz: bármilyen eredmény is származzék a centralizáció eredményeként megnövelt hatékonyságból, az nem lesz méltányos módon elosztva a társadalomban (McGinn–Street: 1985: 489–490).

A közoktatás helyzete, minősége mindig meghatározó egy társadalom számára. Az éppen hatalmon lévő kormány nagy politikai hasznot tud abból szerezni, ha nincsenek hiányosságok és relatíve „jólétben” működnek ezen ágazati politika alá tartozó közintézmények. Minden kétséget kizáróan, Magyarországon 2010 előtt is, de ugyanúgy most is, problémákkal volt és van teletűzdelve a közoktatás. Állandósultak az ágazatban dolgozók elégedetlenségei az alacsony bérek és túlterheltség miatt, utóbbi szintén igaz a mostani diákokra. Szaporodtak és egyre csak nőttek a problémák. 2010-ben és egy új időszámítás vette kezdetét, a kormányváltás következtében alapjaiban változtatták meg – többek között – a közoktatás helyzetét.

A Klik az egy központi költségvetési szerv, mely működése kezdetétől adósságot adósságra halmozott, s számtalan hír jelent meg a kifizetetlen számlákkal kapcsolatban. Emiatt több pénzt irányoztak elő a működésére, de évközben mindig kellett plusz forrást adni. A szervezetet már átvilágították, elemezték, racionalizálták, lett új elnöke, és kapott költségvetési főfelügyelőt is. Először 2013 februárjában derült fény arra a Magyar Államkincstárnak szolgáltatott adatokból, hogy adóssága van. A Magyar Államkincstár nyilvánosságra hozta a Központi költségvetési intézmények tartozásállományát, amelyből kiderült, hogy 2015 novemberében 11, decemberben pedig 10 milliárd forintos adósságot görgetett maga előtt. A legmagasabb adóssága 2013 októberében volt, mintegy 18 milliárd forint.

A fenntartási problémákon túl, essen szó arról is, hogy mennyivel kevesebbet költ a kormány a diákokra. Nahalka István azt vizsgálta, hogy a különböző oktatási szinteknek mennyi pénz jutott az adott évben. Az oktatáskutató blogján közölt grafikonból kiderült, hogy 2013-ban egy általános iskolásra 84 ezer forinttal, egy középiskolásra 194 ezer forinttal, egy felsőoktatásban tanulóra pedig 214 ezer forinttal jutott kevesebb 2009-hez képest. A legdrasztikusabb változás a felsőoktatásban és a középfokú oktatásban figyelhető meg.

Az állam folyamatosan próbálja kifizetni az adósságot, de mint kiderült januárban már megint 17 milliárd forint volt az állami iskolafenntartó tartozása. Legjelentősebb a közüzemek felé tartozás, de a tanárok bérének kifizetésével is késnek, sokszor több hónapot is, illetve az iskolabuszokat üzemeltető vállalkozókat sem fizetik ki időben. Megoldást eddig nem találtak, tervek viszont vannak.

Az egyik már megvalósult, mivel március 1-jével új vezetőt neveztek ki a Klik élére, Pölöskei Gáborné személyében, aki 3 prioritást jelölt meg: a tartozások rendezése, a mindennapi működés biztosítása, és július 1-jére az új szervezeti keretek kialakítása. Ezzel egy időben, a kormány 38 milliárd forintot adott a szervezetnek pénzügyeinek rendezése gyanánt.

A másik nagy változás az lehet a jövőben, hogy július 1-jével valószínűleg megszűnik a Klik, bár továbbra is az állam fogja fenntartani az iskolákat. A 2010 előtti rendszerhez nem szeretnének visszatérni, azonban a döntéseknek közelebb kell kerülniük az intézményekhez. A kormány képes lesz a jövőben plusz anyagi kiadást is vállalni a közoktatásban. Rétvári Bence államtitkár azt szeretné, hogy nyárra alakuljon ki az új rendszer, hogy szeptembertől már jól tudjon működni. 

Források:

http://www.origo.hu/gazdasag/20151029-klebelsberg-intezmenyfenntarto-klik-tartozas-adossag-mukodes.html http://index.hu/belfold/2016/03/07/megkezdte_torleszteni_adossagat_a_klik/

http://444.hu/2016/03/22/retvari-megszunik-a-klik-de-marad-az-allami-iskolafenntartas

Oldalak